Czyli zapisy dokumentów planistycznych a polityka funkcjonalno-przestrzenna na poziomie gminy. Jako głos architekta w dyskusji nad współczesnym rozwojem funkcjonalno-przestrzennym gmin polskich obszarów metropolitalnych publikujemy artykuł poruszający wybrane zagadnienia związane z problemami i zagrożeniami, jakie niosą zapisy obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Adekwatnie do art. 3. 1. Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 3 marca 2003 roku (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) [6] „Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy”.
Zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [6] ustawodawca nałożył na samorządy lokalne obowiązek prowadzenia polityki funkcjonalno-przestrzennej opartej na zasadzie zrównoważonego rozwoju, spójnej i wspólnej w zakresie ekologicznym, ekonomicznym oraz społecznym. Dokumenty strategiczne i planistyczne, dotyczące transformacji gmin, są głównymi elementami planowania i zagospodarowania funkcjonalno-przestrzennego na szczeblu lokalnym. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) warunki zabudowy dla danej inwestycji określa się poprzez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wzizt) lub decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obie decyzje sporządza się w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (suikzp) gmin oraz obowiązujące uchwały, normy i przepisy. W tym momencie pojawia się pierwsza wątpliwość.
Dowolna interpretacja
Suikzp sporządza się dla terenów całej gminy, jest to dokument pokazujący między innymi strategię i kierunki rozwoju funkcjonalno- -przestrzennego w ujęciu odpowiednim do skali opracowania, czyli ogólnym. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga precyzyjnego określenia wszystkich parametrów urbanistycznych i architektonicznych. Ogólne zapisy suikzp umożliwiają dowolną interpretację wielu z nich. Dla jednej działki może być sporządzonych kilka decyzji o wzizt. Zdarza się, że dla tej samej lokalizacji sporządzone są decyzje wzajemnie się wykluczające. Stwarza to poważne niebezpieczeństwo dla prowadzenia spójnej polityki funkcjonalno- przestrzennej. Ryzyko polega także na braku możliwości określenia jednoznacznego sposobu zagospodarowania terenu.
Różne podstawy
Kolejne zagrożenie dla równoważenia rozwoju funkcjonalno-przestrzennego gmin wynika z faktu, że suikzp oraz mpzp obowiązujące w gminach sporządzane były na podstawie różnych ustaw – Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 roku oraz Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 3 marca 2003 roku. Pierwsza z nich mówi tylko o zagospodarowaniu przestrzennym, pominięty jest aspekt planowania. Architekt urbanista działa w czasie i przestrzeni, dlatego elementy planowania w opracowaniach urbanistycznych nie mogą być lekceważone. Wnioski z prowadzonych analiz uwarunkowań, w różnych obszarach, w tym społeczno- demograficznych i gospodarczych, powinny być uwzględniane zarówno w planowaniu, jak i zagospodarowaniu funkcjonalno- -przestrzennym terenu.
Funkcja terenu
Kolejnym zagrożeniem w dążeniu do „ładu przestrzennego”1 jest zbyt ogólne określenie w suikzp funkcji terenu. Wprowadzenie do zapisów suikzp terenów wielofunkcyjnych pozwalających w przyszło ści na realizację różnych inwestycji, często wzajemnie się wykluczających, jest także zagrożeniem dla zrównoważonego rozwoju funkcjonalno- przestrzennego. Jeżeli zapisy w dokumentach planistycznych uniemożliwiają jednoznaczne określenie funkcji terenu, to każdy inwestor, w porozumieniu z samorządami lokalnymi, zgodnie z prawem ma możliwość zrealizowania dowolnej inwestycji. Następnym zagrożeniem w dążeniu do ładu przestrzennego są zapisy suikzp, w których użyto określenia „tereny do urbanizacji”, bez określenia funkcji oraz innych parametrów zarówno urbanistycznych, jak i architektonicznych.
Strefa oddziaływania dużego miasta
Szczególnie zagrożone niekontrolowanym rozwojem i konfliktami funkcjonalno-przestrzennymi są gminy pozostające w strefie oddziaływania dużego miasta. W ostatnich dekadach nastąpiła całkowita zmiana funkcji terenów wiejskich gmin graniczących z dużym miastem. Intensywna ekspansja terenów zabudowy mieszkaniowej i aktywizacji gospodarczej, przy jednoczesnej depopulacji miast, stanowi poważne zagrożenie dla prawidłowego, zrównoważonego rozwoju szczególnie gmin wiejskich obszarów metropolitalnych. Można przyjąć, że duże miasta w Polsce są zlokalizowane w miarę równomiernie na terenie całego kraju. Ich rozszerzanie, przy jednoczesnej depopulacji, może doprowadzić do nieodwracalnych zmian zarówno w środowisku przyrodniczym, jak i kulturowym gmin stykowych. Nadmierna antropopresja na terenach gmin wiejskich powoduje przekształcanie gruntów rolnych na nierolnicze, przerywanie korytarzy ekologicznych oraz przekształcanie i wypieranie tradycyjnych form lokalnej zabudowy mieszkaniowej. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454, z dnia 2 maja 2001) pozwala zbadać zapisaną w suikzp intensywność ekspansji terenów przeznaczonych do zurbanizowania w poszczególnych gminach. Jej skala i tempo znacznie wyprzedza zapotrzebowanie na tereny mieszkaniowe i aktywizacji gospodarczej, nie zawsze uwzględniając realne potrzeby i tempo rozwoju społeczno-demograficznego oraz gospodarczego kraju.
Sytuację demograficzną 12 miast polskich przedstawia tabela 1. Tylko w 4 miastach w ciągu 25 lat (1990–2015) powiększyła się liczba mieszkańców, są to Białystok (o 9,9%), Kraków (o 1,4%), Rzeszów (o 48,2%) oraz stolica kraju, Warszawa (o 5,4%). W pozostałych 8 miastach odnotowano spadek liczby ludności. Przy równocześnie rosnącej liczbie ludności kraju możemy mówić o wewnętrznej migracji. Depopulacja 8 miast, tworzących razem z gminami obszary metropolitalne, wskazuje na transformację gmin wiejskich będących w strefie oddziaływania miasta centralnego.
Przestrzeń dla człowieka
Na uwagę zasługuje fakt, że suikzp i mpzp, kształtując politykę funkcjonalno-przestrzenną gminy, w swoich zapisach mają istotne i znaczące cele, takie jak np. zrównoważony rozwój, rozwój odnawialnych źródeł energii, wzrost poziomu życia mieszkańców, ochrona środowiska naturalnego i zasobów kultury materialnej oraz niematerialnej. Wiele z tych celów jest wdrażanych, a szczególnie spektakularny jest rozwój infrastruktury technicznej na terenach gmin wiejskich, w tym sieci połączeń komunikacyjnych i transportowych. Jednak w zetknięciu inwestor – architekt często dochodzi do niezrozumienia przez tych pierwszych istoty i wagi zapisów planistycznych, szczególnie obligatoryjnych ustaleń mpzp i wziwt.
W dokumentach strategicznych i planistycznych gmin obszarów metropolitalnych przedstawiona jest polityka, która pozwala na dalszy dynamiczny rozwój funkcjonalno-przestrzenny i społeczno-gospodarczy terenów będących w strefie oddziaływania dużego miasta. Dlatego niezwykle ważne jest prawidłowe opracowywanie ww. dokumentów, w sposób jednoznaczny określające zasady rozwoju zarówno funkcjonalnego, jak i przestrzennego. Praktyka zawodowa pokazuje jednak, że w dalszym ciągu architekci na różnych etapach pracy projektowych napotykają trudne do zaakceptowania bariery niezrozumienia zasad równoważenia rozwoju oraz ładu przestrzennego, tak istotnego w kształtowaniu otoczenia człowieka, a „Przestrzeń otaczająca człowieka powinna być swoistym dziełem sztuki, gdyż może wpływać na jego stan psychiczny, dając mu spokój, radość, pobudzając wszechstronny jego rozwój2.
Dr inż. architekt Hanna Borucińska-Bieńkowska
1 Art. 2. Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.).
2 Wejchert K., Elementy kompozycji urbanistycznej, Arkady, Warszawa 1984, s. 21.
Dr inż. architekt Hanna Borucińska-Bieńkowska
Architekt, projektant i wykładowca w Katedrze Architektury i Urbanistyki na Wydziale Budownictwa, Architektury i Inżynierii Środowiska UZ Absolwentka Politechniki Poznańskiej, autorka i współautorka licznych opracowań urbanistycznych (w 1996 r. otrzymała z zespołem nagrodę Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa za wybitne osiągnięcia twórcze w dziedzinie Planowania Przestrzennego) oraz projektów architektonicznych domów jednorodzinnych i wielorodzinnych, biurowców, obiektów użyteczności publicznej, hal magazynowych i produkcyjnych. Od 1991 roku współwłaścicielka i główny projektant w Autorskiej Pracowni Architektonicznej Hanna i Marek Bieńkowscy. W 1996 roku ukończyła studia podyplomowe z zakresu Planowania Przestrzennego w Samorządowej Gospodarce Miast i Gmin, Turystyce i Rekreacji. Aktualnie prowadzi badania nad transformacją gmin będących w strefie oddziaływania miasta centralnego, tworzących razem obszar metropolitalny. Zainteresowania badawcze wynikają z zawodowych doświadczeń projektowych i skutkowały opublikowaniem dwóch monografii: Wpływ transformacji społeczno- gospodarczej aglomeracji na kierunki rozwoju gmin, Oficyna Wydawnicza Uniwersytetu Zielonogórskiego, Zielona Góra 2013, ISBN 978-83-7842-091-0 oraz Transformacja gmin obszaru metropolitalnego Poznania, Oficyna Wydawnicza Uniwersytetu Zielonogórskiego, Zielona Góra 2016, ISBN 978-83-7842- 267-9. Wyniki rozszerzonych badań naukowych, popartych doświadczeniami projektowymi, prezentowane były także na krajowych i międzynarodowych konferencjach naukowych oraz publikowane w monografiach i czasopismach.
Literatura
[1] Borucińska-Bieńkowska H., Transformacja gmin obszaru metropolitalnego Poznania, Oficyna Wydawnicza Uniwersytetu Zielonogórskiego, Zielona Góra 2016 .
[2] Chmielewski J.M., Teoria urbanistyki w projektowaniu i planowaniu miast, Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2010.
[3] Rocznik Statystyczny, Demografia 1991, GUS Warszawa 1991.
[4] Rocznik Statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2016, GUS, Rok LXXVI, Warszawa.
[5] Wejchert K., Elementy kompozycji urbanistycznej, Arkady, Warszawa 1984.
[6] Ustawa z 27.03.2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,
